“合价包干”的措施费，当真一成不变吗？ ——基于某综合开发项目结算争议的深度剖析

在工程项目结算中，以系数计取、合价包干的措施费调整问题是常见的争议焦点。本文以某城市之心综合开发项目的“绿色施工安全防护措施费”结算争议为蓝本，深入探讨了在项目总造价因设计变更、工程量增减等因素发生重大变化时，“包干”措施费的调整边界与原则。通过结合合同管理、法律法理及行业实践，为类似争议的解决提供专业视角与实务指引，并为发承包双方在未来项目中规避此类风险提供经验教训。

一、争议背景

本案例涉及的项目为“某城市之心综合开发项目（一期）”。发包人A城市发展投资有限公司（以下简称“发包人”）通过公开招标，于2020年9月8日与承包人B建筑工程集团有限公司（以下简称“承包人”）签订了施工总承包合同。该项目位于国内某沿海城市，资金来源为企业自有资金。合同约定采用工程量清单计价模式，合同价格形式为单价合同，现已进入竣工结算阶段。

合同的关键背景信息如下：

1.计价依据与合同价格：合同基于招标时的工程量清单及图纸进行报价。其中，“绿色施工安全防护措施费”在招标工程量清单中被列为“项”，其项目特征描述明确指出该项费用采用“合价包干”形式。承包人投标时，该项费用依据当时招标图纸对应的分部分项工程费等为基数，按特定系数计算后形成一个总价报出。

2.合同履约中的重大变化：在工程实施过程中，由于设计深化、现场条件变化及标段界面调整等原因，项目实际施工范围和工程量与招标时相比发生了显著变化。2022年3月3日，发承包双方通过签订补充协议的方式，共同确认了因图纸及工程量变化导致的造价差异。协议确认，相比于招标预算，审定版预算（作为结算主要依据）增加了1000.85万元。这部分增量造价的具体构成为：

a图纸变化增加造价：393.80万元

  b标段划分界面调整增加造价：88.70万元

  c原招标图纸工程量少算增加造价：157.72万元

  d原招标图纸漏算增加造价：360.63万元

3.合同关于措施费调整的约定：合同专用条款第33.2.5条约定：“因非承包人原因出现新增单项工程，需要新增措施项目的，承包人应提交新增措施项目费用方案，报发包人批准后执行。”除此之外，合同中并无其他关于已报价的包干措施项目费用进行调整的明确约定。

基于以上背景，在竣工结算时，双方对原投标价中已包干的“绿色施工安全防护措施费”是否应随总造价增加而同比例上调产生了计价争议。

二、争议焦点

争议的核心在于如何解释和应用合同中“合价包干”条款的效力范围，特别是在工程基础计价范围发生重大变化的情况下。

1.发包人认为：包干即锁定，合同约定是唯一依据

发包人的核心观点是“合同约定至上”和“包干风险自担”。其主要理由如下：

  合同条款的字面解释：招标工程量清单中，“绿色施工安全防护措施费”作为一个独立项目，其特征描述已明确为“包干价”。在合同法中，包干即意味着总价锁定，除合同明确约定的调整情形外，该价格不因工程量的增减或市场价格波动而调整。

  缺乏调整的合同依据：合同专用条款第33.2.5条是唯一涉及措施费调整的条款，但其适用前提是“新增单项工程”，从而需要“新增措施项目”。本工程结算中增加的1000.85万元造价，均属于原有项目的范围扩大、工程量增加或漏项补充，并未构成一个全新的、独立的“单项工程”。因此，该条款不适用，合同中不存在其他可支持调整的依据。

  商业风险的分配：承包人投标时，应对“合价包干”的风险有充分预期。这既包括因自身管理不善导致的成本超支风险，也包括因工程量变化可能导致单位措施成本摊薄或增加的风险。既然承包人接受了包干条款，就应承担相应的商业风险。因此，该笔措施费应严格按照投标时的包干总价进行结算，不予任何调整。

2.承包人认为：包干有前提，基础变化应予公平调整

承包人的核心观点是“包干的基础已变”和“权利义务对等”。其主要理由如下：

  包干价的计算基础：该项措施费虽然形式上是合价包干，但其报价的本质是基于招标图纸所确定的工程规模和内容，通过“计价基数×费率”的方式计算得出的。它与工程的实体规模、施工复杂程度、工期长短等因素密切相关。

  基础条件的重大变更：经双方确认，项目总造价增加了1000.85万元，这代表着工程实体量和施工内容的显著增加。例如，更多的建筑面积意味着需要更长的安全防护栏杆、更广的扬尘覆盖、更多的安全警示标识和更多的安全管理人员投入。这些都是实实在在增加的成本。原有的包干总价已无法覆盖因工程规模扩大而新增的措施成本。

  显失公平：导致造价增加的四个因素（图纸变化、标段调整、工程量少算、漏算）均非承包人责任，而是发包人或其委托的设计方、咨询方在招标阶段的工作疏漏所致。如果要求承包人用一个基于错误和不完整信息的报价，去覆盖一个规模远超预期的工程的全部安全文明施工成本，这严重违反了民法典的公平原则，构成了权利与义务的失衡。因此，理应按照增加的造价部分，同比例增加相应的措施费。

三、争议分析

本案的争议焦点具有普遍性，其裁决不仅需要严格依据合同文本，更需要结合合同管理原理、法律精神及行业惯例进行综合判断。

1.从合同管理专家视角进行分析

从合同管理的角度看，本案的关键在于如何界定“合价包干”的风险边界。

  风险分配的合理性：合同是风险分配的工具。“合价包干”条款的初衷，是将措施项目实施过程中的“效率风险”分配给承包人。即，在工程范围和标准确定的前提下，承包人通过优化管理、提高效率来节约成本，从而获得超额利润；反之，若管理不善导致成本超支，则自行承担亏损。然而，这种风险分配不应无限扩大到“范围风险”。“范围风险”指的是工程本身的规模、内容、标准发生变化的风险，这种风险通常由变更的发起方——即发包人承担。在本案中，1000.85万元的造价增加，本质上是工程范围和内容的扩大，属于“范围风险”的范畴，理应由发包人承担其引发的连锁成本反应，包括实体成本和措施成本。

  对“包干”的动态理解：一个成熟的合同管理体系不会将“包干”理解为绝对的、静止的僵化概念。它应被理解为“在约定范围内的包干”。当这个“约定范围”因非承包人的原因发生重大变化时，包干价的调整机制就应被激活。尽管合同文本中没有明确写出“当分部分项工程费变化超过X%时，措施费同比例调整”的条款，但这并不意味着完全排除了调整的可能性。此时，需要探究合同的隐含条款和订立合同的真实意图。双方在投标和签约时，对措施费的报价基础是招标图纸，这是一个不争的事实。当这个基础被证明存在重大错漏时，维持原价的逻辑基础便已动摇。

区分变更性质进行处理：对1000.85万元的增价进行细分，可以更精确地分析：

  图纸变化和标段调整（合计482.50万元）：这部分属于典型的工程变更，由发包人主导。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.7.2条规定：“因工程变更引起措施项目发生变化的，承包人应提出调整措施项目费的报告，经发包人确认后调整。”虽然本案合同未直接引用，但其精神是行业共识。工程实体的变更必然导致安全防护的范围、对象、标准发生实质性变化，因此，这部分增量造价对应的措施费应予调整。

  工程量少算和漏算（合计518.35万元）：这部分属于招标清单的编制质量问题，责任在发包人。虽然它不属于“变更”，但其后果同样是增加了承包人的实际工作量和管理成本。如果这部分偏差巨大（例如超过了某个阈值，如15%），导致承包人为履行合同付出的措施成本远超其报价，维持原价将构成“显失公平”。此时承包人有权依据公平原则提出索赔补偿。

2.从法律条款、法理视角进行分析

本部分将严格遵循“规则优先、原则补充”的法律适用顺序，对争议进行剖析。

第一步：合同解释规则的适用

根据《中华人民共和国民法典》第一百四十二条和第四百六十六条的规定，对合同条款的理解发生争议时，应探寻当事人的真实意思。对“合价包干”这一条款，不能进行孤立、僵化的文义解释，而应结合合同的整体体系、订立目的、交易习惯等因素进行综合判断。

体系解释：本合同为单价合同，其核心特征是工程量按实结算。措施费虽约定包干，但其计算基础（分部分项工程费）是与工程量紧密关联的。将“包干”条款置于“单价合同”和“工程量按实结算”的整体框架下理解，其“包干”的范围应被限定在“招标图纸所对应的工程规模”内。当工程规模发生重大变化时，机械地维持措施费不变，与合同的整体计价逻辑相悖。

目的解释：双方订立合同的目的是合作完成“招标图纸所描述的工程”。该措施费的报价也是为了服务于这一特定目标。当实际工程规模远超此目标时，要求承包人用原报价覆盖超额部分的成本，显然已偏离了双方订立合同时的共同预期和真实意思。

第二步：行业规范与交易习惯的适用

当合同约定不明或存在漏洞时，可以参照行业规范或交易习惯进行补充。

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的参照适用：该规范是建设工程计价领域最权威的国家标准，构成了行业内普遍接受的交易习惯。计价规范明确规定：因工程变更引起措施项目发生变化的，承包人应提出调整措施项目费的报告，经发包人确认后调整。本案中，由图纸变化和标段划分调整所增加的482.50万元造价，完全符合“工程变更”的定义。因此，依据此行业规范，这部分新增造价所对应的措施费应予以调整。虽然合同未直接约定适用该条款，但在合同约定不明时，其可作为法院或仲裁机构填补合同漏洞、解释合同条款的重要依据。

第三步：法律补充性规则的适用

对于因原招标清单工程量少算和漏算导致的518.35万元造价增加，其性质不完全等同于“工程变更”。此时，合同约定缺失，行业规范对此情况的规定也不如变更那么直接。我们可以适用《民法典》关于情势变更或显失公平的规则。

  情势变更原则的考量（《民法典》第五百三十三条）：虽然严格适用情势变更的门槛很高（要求“不可归责于双方”、“合同基础发生重大变化”、“继续履行显失公平”），但本案具备其核心要素。招标清单的重大错漏，对于承包人而言是其签订合同时无法预见的，构成了合同赖以成立的基础条件的重大变化。若强制其以原包干价覆盖由此增加的巨大成本，结果是显失公平的。

对“显失公平”的认定：这是最后的救济途径。如果承包人能提供充分证据，证明因发包人提供的清单错漏，导致其为完成扩大的工程范围而实际付出的措施成本远超投标报价，使得双方的权利义务严重失衡，则可以主张显失公平，请求对包干价进行调整。因招标工程量清单缺漏项、工程量偏差引起措施费用的变化不予调整，但该变化导致承包人损失过大且有失公允的，承包人可以向发包人提出索赔补偿。这是对显失公平原则在工程计价争议中的具体应用。

综上，通过合同解释、行业规范、法律规则的层层递进分析，结论是明确的：对于因工程变更引起的措施费增加，有明确的行业规范支持调整；对于因清单错漏引起的措施费增加，当达到“显失公平”的程度时，法律同样提供了救济途径。发包人“一律不调”的主张，在法律上是站不住脚的。

四、经验教训

本案例为发承包双方在项目管理和合同实践中提供了深刻的镜鉴。

1.对发包人的教训

  提升招标文件的质量是治本之策：本案争议的根源在于招标阶段的图纸不完善、工程量清单错漏。发包人应在招标前投入足够的时间和资源，委托有能力的咨询单位编制高质量的图纸和清单，从源头上减少履约过程中的变更和争议。

  合同条款应力求清晰、公平：在起草合同时，对于“包干”类条款，应预设调整机制。例如，可以明确约定：“当因非承包人原因导致的分部分项工程费结算价与签约合同价相比，变动幅度超过±X%（如5%或10%）时，按系数计取的措施项目费应按实际变动比例进行调整。”这样的条款既能锁定正常范围内的风险，又能公平处理重大变化，减少后期扯皮。

  摒弃僵化的合同管理思维：面对因自身原因导致的重大变更，发包人应采取合作共赢的态度，积极与承包人协商解决方案，而不是简单地利用合同条款的模糊地带将风险完全转嫁给对方。一个公平的结算不仅能维护项目合作关系，也能避免陷入漫长且昂贵的争议解决程序。

2.对承包人的教训

  审慎评估招标文件，敢于提出质疑：承包人在投标阶段，不应仅满足于按清单报价，而应组织专业团队对图纸和清单进行详细复核。若发现明显的工程量偏差或漏项，应在投标答疑期间及时提出，要求发包人澄清或修正。这既是保护自身利益，也是帮助发包人完善文件。重视合同谈判，

  争取有利条款：在合同谈判阶段，对于“合价包干”、“总价包干”等风险较高的条款，应保持高度警惕。积极争取加入前述的“调整机制”条款，或者至少明确“包干”的范围和不适用调整的例外情况，将风险控制在可预见的范围内。

  加强过程索赔管理与资料积累：一旦发现工程变更或范围扩大，承包人应及时按照合同约定的程序提交变更估价和索赔意向通知。同时，必须系统性地、有意识地收集和整理因范围扩大而导致措施费用增加的证据，如新增人员的劳动合同、工资单，增加的材料、设备租赁合同与付款凭证，现场照片、会议纪要等。这些资料是日后主张调整或索赔时最有力的支撑，能将“感觉亏了”变成“证明亏了多少”，从而大大提高成功的几率。

五、结论

“合价包干”并非绝对不调整，其效力受限于合同订立时的基础条件。当这一基础因非承包人原因发生重大变化，并导致结果显失公平时，依据合同管理原理和法律的公平、诚信原则，对包干费用进行合理调整是必要且正当的。本案最终的处理意见也体现了这一精神：区分变更性质，对实质性影响部分予以调整，对清单偏差部分在有失公允时允许索赔补偿，这无疑是兼顾合同严肃性与商业公平性的务实之举。

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